II. Современное состояние и проблемы обращения с отходами, развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов
7. Анализ действующих мер государственной политики в сфере обращения с отходами и их влияние на состояние отрасли. Правовые, организационно-управленческие и социально-экономические аспекты, влияющие на уровень вовлечения отходов в хозяйственный оборот
Одним из факторов,
сдерживающих вовлечение отходов в хозяйственный оборот, является
несовершенство нормативной правовой базы. В первую очередь нуждается
в усовершенствовании и конкретизации система принятого понятийного
аппарата в области обращения с отходами, а также необходимо введение
новых понятий, связанных с видами и объектами деятельности по
обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.
В законодательстве
Российской Федерации отсутствует требование об обязательной
обработке отходов перед осуществлением последующих операций по их
утилизации, обезвреживанию и размещению, нечетко сформулирована
ответственность за нарушение правил раздельного сбора отходов на
производстве, порядок контроля и регулирования этих процессов. Это в
значительной мере способствует утрате содержащихся в отходах
утильных фракций для дальнейшего хозяйственного оборота, значительно
усложняет и удорожает последующие процессы обработки,
утилизации и обезвреживания.
За рамками регулирования и
должного экологического контроля остается обращение отходов V класса
опасности, которые составляют подавляющую часть всех образующихся
отходов. Это в значительной мере затрудняет учет и контроль движения
таких отходов и создает риски доступа на рынок услуг в данной сфере
юридических лиц и предпринимателей, действующих с нарушениями
финансового и
налогового законодательства, а также требований по обращению с
отходами.
Значительные проблемы при
организации промышленной обработки, утилизации и обезвреживания
отходов связаны с недостатком информации об отходах, в том числе об
их составе, ресурсной ценности, возможностях производства из них
товаров и других сведений. Не осуществляется систематизация данных о
движении отходов в отраслях экономики по субъектам Российской
Федерации, экономическим районам, промышленным кластерам.
Отсутствуют данные об обработке отходов, о предприятиях по их
утилизации и обезвреживанию, их территориальном расположении.
Целесообразно введение новых форм федерального статистического
наблюдения или дополнение существующих новыми наблюдениями в целях
получения актуальной информации об обработке, утилизации и
обезвреживании отходов. Отсутствует официальная статистическая
информация по показателям, характеризующим развитие промышленности
по производству оборудования, машин, агрегатов по обработке,
утилизации и обезвреживанию отходов.
В полной мере межотраслевое,
межведомственное и межсубъектное взаимодействие в сфере управления,
регулирования и организации деятельности в сфере ресурсосбережения,
промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов не
отражены в законодательстве Российской Федерации.
Нормирование в области
обращения с отходами сводится лишь к констатации образования,
движения и размещения опасных отходов на основе проектов нормативов
образования отходов и лимитов на их размещение. Как правило, никаких
действенных регулятивно-управленческих решений по ресурсосбережению,
внедрению наилучших доступных технологий, вовлечению отходов в
хозяйственный оборот, повышению эффективности деятельности в области
обращения с отходами на основании данной документации не
принимается. Подавляющая часть отходов IV - V классов опасности
направляется в соответствии с утвержденными лимитами их размещения
на захоронение.
В полной мере не реализуется
экономический механизм возмещения ущерба (вреда), нанесенного
компонентам природной среды в результате загрязнения отходами, в том
числе накопленного десятилетиями в результате функционирования
полигонов, свалок и отвалов. Эти немалые средства могли бы стать
финансовым инструментом государства по созданию индустрии обработки,
утилизации и обезвреживания отходов.
Разработанные в субъектах
Российской Федерации территориальные схемы в области обращения с
отходами позволили в большинстве случаев осуществить количественную
оценку существующих объемов образования, определить потоки движения
в основном твердых коммунальных отходов, провести инвентаризацию
санкционированных и нелегальных мест их захоронения. Вопросы и пути
решения создания и перспективного развития
производственно-технологических комплексов по обработке, утилизации
и обезвреживанию отходов, минимизации поступающих отходов на
захоронение, формирования и экономического обоснования региональных
комплексных систем управления обращением с отходами, финансовых и
управленческих моделей эффективного функционирования таких систем в
этих документах (в большинстве случаев) не отражены.
В настоящее время из-за
принятия управленческих решений по утвержденным территориальным
схемам и региональным программам по обращению с отходами в ряде
субъектов Российской Федерации при отсутствии
мусороперерабатывающих, а также обезвреживающих отходы предприятий и
одновременном закрытии исчерпавших свои мощности и завершивших сроки
эксплуатации морально и физически устаревших полигонов твердых
коммунальных отходов возник значительный дефицит объектов
захоронения отходов. Сложившаяся ситуация, в свою очередь, привела к
существенному увеличению расстояний транспортирования отходов на
действующие полигоны, росту тарифов для населения и хозяйствующих
субъектов на вывоз мусора и, как следствие, резкому увеличению числа
несанкционированных свалок. Все это способствует росту социальной
напряженности и дальнейшему ухудшению санитарно-гигиенического
состояния населенных пунктов и экологической ситуации в регионах.
В территориальных схемах по
обращению с отходами к твердым коммунальным отходам относят
различные виды отходов. Отсутствует единый подход к сути понятийного
аппарата, в связи с чем возникают разночтения при отнесении отходов
к категориям "использовано", "утилизировано", "обезврежено",
существуют различия в объемах образования и размещения отходов,
поступают на захоронение отходы, содержащие значительное количество
утильных фракций.
Все это предопределяет
необходимость корректировки нормативной правовой базы в части
уточнения понятийного аппарата операций по обращению с отходами,
оптимизации структуры и состава территориальных схем и региональных
программ по обращению с отходами.
Анализ состояния отрасли
промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов
свидетельствует о том, что подавляющее их количество исключено из
вторичного хозяйственного оборота и не является предметом
товарно-денежных отношений. При этом существует значительное
количество невостребованных и незадействованных производственных
резервов обанкротившихся предприятий промышленности - потенциальных
переработчиков отходов, недозагруженных мощностей предприятий по
переработке отходов, созданных и запатентованных наилучших доступных
отечественных технологий обработки, утилизации и обезвреживания
отходов.
Одна из основных причин -
экономическая составляющая, связанная с минимальными затратами на
захоронение отходов. Другая - отсутствие эффективного
государственного контроля и надзора в сфере обращения с отходами, в
том числе в сфере выявления, предотвращения и пресечения
деятельности, связанной с размещением отходов на несанкционированных
свалках, а также функционирования объектов захоронения отходов с
нарушением законодательства Российской Федерации (сбор вместе с
разрешенными видами отходов (под видом таковых) чрезвычайно опасных,
высокоопасных и умеренно опасных отходов, неучтенное захоронение
отходов без оформления надлежащих документов, отсутствие
достоверного учета поступающих отходов, превышение лимитов
захоронения).
Складывается тенденция к
развитию малого и среднего бизнеса исключительно в сфере сбора и
утилизации только особо востребованных видов вторичного сырья
(цветные и черные металлы, макулатура и др.) и бизнеса в сфере
захоронения отходов на несанкционированных свалках и полигонах
твердых коммунальных отходов, реализуемого с нарушениями
законодательства Российской Федерации, что позволяет получать
сверхдоходы при минимальных затратах на охрану окружающей среды,
производственную санитарию и гигиену, технику безопасности и охрану
труда, не рассматривая в перспективе развитие хозяйственной
деятельности посредством внедрения наилучших доступных экологически
безопасных технологий в области обезвреживания и утилизации отходов.
По результатам анализа и
мониторинга состояния отрасли и с учетом физического и технического
старения и выбытия из эксплуатации производственных мощностей
добывающих отраслей, исчерпания используемых ныне месторождений,
резкого увеличения затрат на разведку новых запасов полезных
ископаемых и разработку удаленных месторождений, а также
переполнения, закрытия и консервации объектов
размещения отходов в настоящей Стратегии предлагается курс на
ресурсосбережение, возврат в производство вторичных ресурсов,
уменьшение количества образующихся отходов, создание комплексной
системы экологически безопасного обращения с отходами, включая их
обязательную обработку, утилизацию и обезвреживание.
|